2021年11月19日，國資委發布《關于加強中央企業融資擔保管理工作的通知》（簡稱75號文），現對其重點作出如下解讀。

一、政策背景

2011年，國資委發布了《關于進一步做好中央企業資金保障防范經營風險有關事項的緊急通知》（國資發評價〔2011〕48號）。2012年發布《關于加強中央企業資金管理有關事項的補充通知》（國資廳發評價〔2012〕45號），要求加強央企擔保管理，嚴控央企向集團外企業提供擔保。2019年，國資委加強了對央企的內控管理，發布了《關于加強中央企業內部控制體系建設與監督工作的實施意見》（國資發監督規〔2019〕101號），2021年發布 《關于加強中央企業資金內部控制管理有關事項的通知》（國資發監督〔2021〕19號）。

二、75號文的重點內容

（一）明確監管范圍

75號文首次明確了國資委監管央企融資擔保的范圍，對于規定范圍內的擔保類型都要納入嚴格監管。主要包括：

（1）典型擔保

主要是指《民法典》物權編中明確規定的擔保類型，即保證、抵押、質押等。

（2）非典型擔保

主要是指《民法典》其他章節規定或《民法典》未規定的擔保類型。

75號文列舉的非典型擔保是“具有擔保效力的共同借款合同、差額補足承諾、安慰承諾等支持性函件的隱性擔保”，這幾類在法律層面屬于廣義的非典型擔保，即債務加入、差額補足、流動性支持，根據《民法典擔保制度解釋》的規定這些非典型擔保也可在一定范圍內適用典型擔保的相關法律規定。

75號文排除了央企主業含擔保的金融子企業開展的擔保以及房地產企業為購房人按揭貸款提供的階段性擔保，因為這兩種擔保是從事該項主業的企業主營業務的范圍，屬于經營性擔保而非75號文所規定的融資擔保。經營性擔保也不局限于上述兩種，類似的還比如建筑性央企承攬工程需要對業主出具的履約保函等。

（二）完善擔保管理制度

1.央企必須制定專門的擔保管理制度

央企的擔保管理制度應與公司章程中有關擔保的內容相一致，應遵守《公司法》對公司對外擔保決議的相關規定。《公司法》規定“公司向其他企業投資或者為他人提供擔保，依照公司章程的規定，由董事會或者股東會、股東大會決議”，“公司為公司股東或者實際控制人提供擔保的，必須經股東會或者股東大會決議”。《九民紀要》和《民法典擔保解釋》也強化了公司擔保決議的關鍵作用，除上市公司外，是否有符合要求的公司擔保決議成為公司對外擔保是否有效的決定性因素。

此外，《企業國有資產法》規定國有獨資企業、國有獨資公司在“為他人提供大額擔保”時，需要由國資委決定，且國有獨資企業需要由企業負責人集體討論決定，國有獨資公司由董事會決定。國有資本控股公司、國有資本參股公司由公司股東會、股東大會或者董事會決定，國資委履行股東表決權。

鑒于非典性擔保是首次提及，央企擔保管理制度要特別加強對此類隱性擔保的決議等相關審批程序管理。目前，這類擔保一般并非適用董事會或者股東會、股東大會決議審批流程，而是按照普通的對外出具材料的審批流程，由主要領導人簽字后即可用印出具。

75號文規定年度融資擔保計劃納入預算管理體系，提交集團董事會或其授權決策主體審議決定。擔保關鍵要素發生重大變化或追加擔保預算，需重新履行預算審批程序。

關于央企預算管理的規定，見于《企業國有資產法》第58條和60條規定，“國家建立健全國有資本經營預算制度，對取得的國有資本收入及其支出實行預算管理”，“國有資本經營預算按年度單獨編制，納入本級政府預算，報 本級人民代表大會批準。國有資本經營預算支出按照當年預算收入規模安排，不列赤字。”央企擔保預算管理制度應與上述規定相銜接。

（三）嚴控擔保對象

1.75號文規定，央企嚴禁對集團外無股權關系的企業提供任何形式擔保。這是對目前央企對外擔保相關規定的重大修訂。根據《關于進一步做好中央企業資金保障防范經營風險有關事項的緊急通知》（國資發評價〔2011〕48號）規定，央企仍可以對集團外企業提供擔保，但需嚴格控制。2012年《關于加強中央企業資金管理有關事項的補充通知》（國資廳發評價〔2012〕45號）進一步規定，嚴格控制對集團外企業提供擔保，不得向中央企業以外的企業提供任何形式的擔保；對集團外企業擔保需報國資委批準。而75號文將擔保對象范圍收緊到只能是集團內有股權關系的企業。

2.對擔保對象的經營能力提出門檻要求，原則上只能對具備持續經營能力和償債能力的子企業或參股企業提供融資擔保。這不僅排除了經營不善缺乏償債能力的子企業或參股企業，還排除了新設企業，例如央企參與地產開發或政府基建項目時新設的項目公司。

3.不得對進入重組或破產清算程序、資不抵債、連續三年及以上虧損且經營凈現金流為負等不具備持續經營能力的子企業或參股企業提供擔保。這可以有效防止有重大償債風險的子企業或參股公司的經營風險和債務風險傳導到 上級央企，風險在集團內部傳染。

4.不得對金融子企業提供擔保。這體現了國資委近年來對于央企金融業務的清理整頓政策，主要意圖是隔離央企產融板塊的風險。

5.集團內無直接股權關系的子企業之間不得互保。可以有效的防止風險在子企業或參股公司內傳播，傳染至整個集團。

以上（3）（4）（5）三種情況確因客觀情況需要提供擔保且風險可控的，需經集團董事會審批。

6.央企控股上市公司開展融資擔保業務應符合《中華人民共和國證券法》和證券監管等相關規定。

上市公司擔保業務主要是遵守《關于規范上市公司對外擔保行為的通知》（證監發[2005]120號）和《關于規范上市公司與關聯方資金往來及上市公司對外擔保若干問題的通知》（證監發[2003]56號）相關規定，主要有以下特別規定：上市公司董事會或股東大會審議批準的對外擔保，必須在中國證監會指定信息披露報刊上及時披露，披露的內容包括董事會或股東大會決議、截止信息披露日上市公司及其控股子公司對外擔保總額、上市公司對控股子公司提供擔保的總額。上市公司控股子公司的對外擔保，比照上述規定執行。

上市公司不得為控股股東及本公司持股50%以下的其他關聯方、任何非法人單位或個人提供擔保。

上市公司對外擔保總額不得超過最近一個會計年度合并會計報表凈資產的50%。

上市公司《章程》應當對對外擔保的審批程序、被擔保對象的資信標準做出規定。對外擔保應當取得董事會全體成員2/3以上簽署同意，或者經股東大會批準；不得直接或間接為資產負債率超過70%的被擔保對象提供債務擔保。

上市公司對外擔保必須要求對方提供反擔保，且反擔保的提供方應當具有實際承擔能力。

(四）劃定擔保規模紅線

75號文明確的劃定了央企對外擔保規模的指標紅線：

紅線一，原則上總融資擔保規模不得超過集團合并凈資產的40%；

紅線二，單戶子企業（含集團本部）融資擔保額不得超過本企業凈資產的50%；

紅線三，納入國資委年度債務風險管控范圍的企業總融資擔保規模不得比上年增加。

(五）嚴控超股比融資擔保

75號文規定中央企業應當嚴格按照持股比例對子企業和參股企業提供擔保。嚴禁對參股企業超股比擔保。雖然以往沒有正式文件規定過按股比提供擔保，但在實踐中，國資委巡視、審計等均按此標準執行，本次被明確寫入規定。這主要是為了防止借央企之名亂融資，利用央企信用進行利益輸送，將風險推給央企承擔。例如與央企合資的民營企業，由央企承擔全部擔保責任，央企承擔所有風險而民企只獲益而不承擔風險。例如地產或基建項目公司，央企占部分股權，但銀行卻讓央企承擔全部擔保責任。

但由于現實情況往往很復雜，75號文也沒有一刀切，留出了一定的政策空間。對央企超股比擔保確有合理理由的，也可以經集團董事會審批同意，同時，對超股比擔保額應由小股東或第三方通過抵押、質押等方式提供足額且有變現價值的反擔保。對所控股上市公司、少數股東含有員工持股計劃或股權基金的企業提供超股比擔保且無法取得反擔保的，經集團董事會審批后，在符合融資擔保監管等相關規定的前提下，采取向被擔保人依據代償風險程度收取合理擔保費用等方式防范代償風險。總之是以“有償擔保”原則，要求對央企超過股權比例承擔的擔保風險支付溢價，以反擔保或擔保費作為風險補償。

（六）嚴防代償風險

75號文規定央企應當將融資擔保業務納入內控體系，加強各部門協同，建立融資擔保業務臺賬，定期盤點，分類分析和風險識別，對發現有代償風險的擔保業務及時采取資產保全等應對措施，最大程度減少損失。

（七）限期整改，嚴肅追責

75號文規定央企對集團內違規融資擔保問題開展全面排查：對集團外無股權關系企業和對參股企業超股比的違規擔保事項，以及融資擔保規模占比超過規定比例的應當兩年內整改50%，原則上三年內全部完成整改；對因劃出集團或股權處置形成的無股權關系的擔保、對參股企業超股比擔保，應當在兩年內清理完畢。

但也要注意整改執行過程中需要遵守相關法律法規的規定。對于符合《公司法》公司對外擔保程序規定的存量擔保業務，央企清理時應注意措施合理合法，不能簡單主張無效。《九民紀要》和《民法典擔保解釋》都有規定，對于事先核查了公司章程，形式審查擔保決議合乎公司章程決議程序的相對人，公司不能主張擔保無效，應承擔擔保責任。除非相對人合謀或其他惡意行為騙取公司擔保。上市公司如果披露了擔保公告則公司不能主張擔保無效，應承擔擔保責任。即便相對人有過錯未審查決議，或未審核公司章程，決議程序不符合章程約定，公司雖然可不承擔擔保責任，但如有過錯也應承擔締約過失責任。而75號文不是部門規章，不能被司法機關作為裁判依據的，央企整改中如有違反法律法規的情況，可能會導致其他糾紛的產生，可能會引發其他違約或賠償責任。

（中鐵房地產集團北京投資管理有限公司　畢源源）